Discussion :

[Stéphane le calme]

La faillite du conseil municipal de Birmingham sur l'égalité des salaires a permis de couvrir le désastre d'Oracle,
elle va dévaster des services statutaires cruciaux comme les services à l'enfance et le transport domicile-école

Le Conseil municipal de Birmingham est au cœur d’une controverse financière et technologique. D’une part, il est confronté à des réclamations massives pour égalité salariale, estimées à environ 700 millions de livres sterling, qui ont poussé l’autorité locale à émettre un avis de section 114, indiquant son incapacité à équilibrer son budget. D’autre part, une mise en œuvre désastreuse d’un nouveau système informatique Oracle a exacerbé une situation déjà tendue par une décennie de coupes budgétaires liées à l’austérité.

Le Conseil Municipal de Birmingham, au Royaume-Uni, se trouve dans une situation précaire, marquée par une crise financière et technologique sans précédent. La municipalité, déjà aux prises avec des déficits budgétaires croissants dus à une décennie d’austérité, a été confrontée à un nouveau défi : l’implémentation désastreuse d’un système informatique Oracle, qui a aggravé une situation financière déjà tendue.

La faillite pour égalité salariale : un voile sur un désastre informatique

En septembre 2023, le conseil a émis deux avis de section 114, une mesure d’urgence indiquant son incapacité à équilibrer son budget. Cette décision faisait suite à des réclamations massives pour égalité salariale, estimées à environ 700 millions de livres sterling. Cependant, une analyse approfondie révèle que les déficits budgétaires ne sont pas tant liés à ces réclamations qu’à l’échec de la mise en œuvre du système Oracle.

James Brackley, maître de conférences en comptabilité à l’Université de Sheffield et qui fait également parti de l’Audit Reform Lab, assure que :

Nous avons procédé à une analyse documentaire approfondie des documents du cabinet et du comité d'audit, des plans financiers, des rapports annuels et d'autres documents clés des deux dernières années. Nous avons également assisté à des réunions publiques depuis la publication de l'avis au titre de l'article 114. Nos enquêtes montrent que l'annonce initiale ne dit pas tout.

Nous avons découvert que la spirale des déficits budgétaires citée dans la communication au titre de l'article 114 n'a pas grand-chose à voir avec la question de l'égalité de rémunération. Ils sont plutôt le résultat d'une mise en œuvre désastreuse d'un nouveau système informatique Oracle, qui vient s'ajouter à une décennie de coupes d'austérité qui avaient déjà mis les services à rude épreuve.

Nos conclusions suggèrent que le conseil municipal devait savoir que ce désastre informatique aurait déclenché une notification au titre de l'article 114, mais qu'il a émis la notification sur la base de réclamations relatives à l'égalité de rémunération. Cela soulève la question importante de savoir pourquoi.

De plus, le conseil a été informé qu'il n'y avait pas de base financière fiable pour les montants des coupes budgétaires proposées. En raison de ses problèmes informatiques, le conseil n'a pas été en mesure de contrôler efficacement son budget.

Un projet ERP qui explose le budget

En fait, depuis septembre, la responsabilité de 700 millions de livres sterling en matière d'égalité de rémunération a été citée à plusieurs reprises, par le conseil et les experts, comme la raison de l'émission de l'avis en vertu de l'article 114. Le premier point de l'avis cite les conseils des auditeurs externes, Grant Thornton, sur l'égalité salariale. Cependant, Audit Reform Lab a depuis confirmé qu’ils n’ont effectivement reçu les calculs d’égalité salariale que fin novembre 2023 (plusieurs mois donc après septembre 2023).

Selon l'ordre du jour de la réunion du comité d'audit du 21 février 2024, les commissaires aux comptes n'ont toujours pas pu valider le montant de la responsabilité cinq mois après l'avis prévu à l'article 114.

Parallèlement, des documents du Cabinet du 27 février 2024 montrent qu’il est peu probable que la majorité des réclamations soient réglées avant avril 2025. En d’autres termes, une grande partie de la responsabilité concerne d’éventuelles réclamations futures, plutôt que des obligations actuelles.

Aucun des déficits en cours d'année cités dans l'avis en vertu de l'article 114 n'est lié au règlement de nouvelles réclamations en matière d'égalité de rémunération. Et aucune des 149 millions de livres sterling de coupes dans les services n’est liée à un déficit créé par les accords sur l’égalité salariale.

Au lieu de cela, le déficit croissant du conseil, estimé à plus de 300 millions de livres sterling, semble être lié au lancement désastreux du système informatique Oracle, mis en service en avril 2022. Initialement budgétisé à 40 millions de livres sterling, le dernier rapport du responsable de la planification financière au cabinet le 27 février 2024 a montré que le système de finances et de ressources humaines Oracle a désormais atteint un montant étonnant de 131 millions de livres sterling.

En plus de ce dépassement de 91 millions de livres, 69 millions de livres supplémentaires d'économies en 2023-24 ont dû être annulées car les gains d'efficacité prévus n'ont pas été réalisés. Nos investigations, qui ont inclus des entretiens avec des sources au sein du conseil et l'examen des documents du cabinet et du comité d'audit, ainsi que des plans financiers du conseil, suggèrent qu'une grande partie de cette situation était liée à Oracle.

Le taux de réalisation des économies, par exemple, était de 91 % l'année précédant l'installation du programme Oracle et d'environ 70 % au cours des cinq dernières années. En 2023, ce taux est tombé à 18 %.

De nombreux documents montrent que le conseil n'a pas été en mesure de contrôler efficacement son budget. Une évaluation opérationnelle d'Oracle par les auditeurs, publiée en janvier 2024, a montré que plus de 70 000 erreurs de transaction ont plongé le conseil dans le chaos, incapable de préparer des informations financières de base. Tout au long de l'exercice 2022-23, la taxe d'habitation et les taux d'imposition des entreprises n'ont pas été perçus de manière efficace.

Mais pourquoi pointer du doigt la faillite pour égalité salariale au lieu de parler clairement des coûts de l'infrastructure d'Oracle ?

Après avoir examiné le programme de soutien financier exceptionnel fourni par le Département de la mise à niveau, du logement et des communautés, il a semblé clair à Audit Reform Lab qu'en juillet 2023, les hauts dirigeants du conseil auraient dû être conscients que la catastrophe d’Oracle était sur le point de déclencher un avis en vertu de l’article 114.

Selon James Brackley, il y a deux hypothèses importantes :

L'hypothèse politique

En rejetant la faute sur une responsabilité en matière d’égalité salariale qui a fait la une des journaux, on rejette le problème sur les syndicats de la ville et sur les dirigeants élus du parti travailliste.

En revanche, accepter l’avis en vertu de l’article 114 sur la base d’un échec de mise en œuvre d’Oracle (dont une grande partie semble avoir été cachée aux membres élus et au comité d’audit du conseil) aurait rejeté la faute directement sur l’équipe de direction du conseil. Les documents et les webdiffusions des comités du conseil jusqu'en 2022-2023 semblent montrer que les cadres supérieurs minimisent le problème d'Oracle, toute préoccupation étant « repoussée » selon un membre du comité d'audit.

L'hypothèse financière

Accepter un avis en vertu de l'article 114 suite à l'échec de la mise en œuvre d'Oracle aurait fondamentalement compromis le programme de réductions actuel. En effet, comme Grant Thornton l’a souligné devant le comité d’audit de janvier 2024 et comme le directeur financier l’a répété dans les documents du Cabinet du 27 février 2024, il n’existe aucune base financière fiable pour les sommes proposées.

Les conséquences de ces problèmes financiers et technologiques sont loin d’être négligeables

Le conseil a dû voter une série de coupes budgétaires s’élevant à 149 millions de livres sterling et envisager la vente d’actifs à hauteur de 500 millions de livres sterling. Ces mesures drastiques risquent d’affecter gravement les services statutaires essentiels, tels que les services à l’enfance, le transport scolaire, l’aide précoce et les soins sociaux pour adultes. Il est également question d'une augmentation de 21 % de la taxe d’habitation au cours des deux prochaines années et un définancement presque complet des arts.

Voici quelques coupes budgétaires proposées :

• 19 millions de livres sterling sur deux ans ont été supprimés du budget du Birmingham Children's Trust. Il lui sera demandé de « réaliser une série d'économies qui se traduiront par une réduction du personnel, des réductions des coûts de prise en charge et des économies d'efficacité ».
• Une réduction de 9,3 millions de livres l'année prochaine grâce à des « gains d'efficacité » non encore identifiés dans les services à l'enfance. Un « partenaire d'amélioration » externe, spécialisé dans les services à l'enfance, aidera le conseil à « redéfinir les services » pour réaliser les économies nécessaires.
• 16,7 millions de livres sterling seront économisées sur deux ans en supprimant le contrat d'aide précoce qui fournit des services aux familles et aux enfants dans toute la ville. Le service opère à partir de 10 sites dans la ville.
• 5,24 millions de livres sterling ont été supprimés dans les services à la jeunesse de Birmingham, y compris le service d'orientation professionnelle de la ville, le soutien à ceux qui ne sont pas scolarisés, sans emploi ou sans formation, et un projet visant à prévenir la criminalité au couteau.
• Plusieurs emplois sont également sur le point d'être supprimés. Une réduction de 5 millions de livres sterling dans la direction de l'enfance et de la famille est proposée en réduisant le personnel cette année et l'année prochaine.
• Les parents et les familles devront également faire face à une augmentation des coûts. Le conseil prévoit de générer 330 000 £ supplémentaires en augmentant tous les frais et charges de 10 %.

Conclusion : un avenir incertain pour Birmingham

Le Conseil Municipal de Birmingham se trouve à un carrefour critique. Entre les réclamations pour égalité salariale et les déboires du système Oracle, la municipalité doit naviguer dans des eaux tumultueuses. La résolution de ces problèmes exigera transparence, responsabilité et une volonté de réforme profonde pour assurer la viabilité des services publics et la confiance des citoyens dans leur gouvernement local.

Sources : Audit Reform Lab, Birmingham Mail, Local Gov, analyse de James Brackley, section 114, Comité de vérification, changements à venir pour les résidents

Et vous ?

Quelles mesures préventives le Conseil Municipal de Birmingham aurait-il pu prendre pour éviter la crise financière et technologique actuelle ?
Comment la transparence et la responsabilité peuvent-elles être améliorées dans la gestion des finances publiques ?
Quel rôle les citoyens peuvent-ils jouer pour assurer une meilleure gouvernance au sein de leur municipalité ?
En quoi les problèmes rencontrés par Birmingham sont-ils représentatifs des défis auxquels sont confrontées d’autres municipalités à travers le monde ?
Quelles leçons d’autres conseils municipaux peuvent-ils tirer de la situation de Birmingham pour gérer efficacement les systèmes informatiques et les budgets publics ?

[Stéphane le calme]

Déploiement désastreux de l'ERP d'Oracle : le conseil municipal de Birmingham n'a aucun moyen de savoir si une fraude financière a été commise,
aucun mécanisme des suivis des transactions, pas de fonctionnalités de séparation des tâches

Le conseil municipal de Birmingham n'a aucun moyen de savoir si une fraude financière a été commise, car il n'a pas mis en œuvre les fonctions de sécurité et d'audit d'un nouveau système ERP Oracle Fusion. La municipalité anglaise, qui a perçu 3,7 milliards de livres sterling en 2021, a également du mal à mettre en place des fonctions de « séparation des tâches » qui déterminent qui est légalement autorisé à voir et à contrôler les transactions, ce qui est essentiel pour prévenir les fraudes.

Le conseil municipal de Birmingham envisage d’abandonner Oracle comme son principal logiciel de gestion des ressources humaines et de planification des ressources d’entreprise, après une mise en œuvre désastreuse qui l’a empêché de déposer des comptes vérifiables, avec un budget passant de 20 millions de livres (23,4 millions d'euros) à 131 millions de livres (153,3 millions d'euros). Une augmentation qui représente 6 fois le coût initial prévu.

Le conseil se débat avec le projet de remplacement de SAP pour les fonctions centrales des ressources humaines et des finances depuis 2018. Le projet ERP, baptisé Financial and People, a été examiné en 2019, 2020 et à nouveau en 2021, lorsque le coût total de mise en œuvre du projet a été estimé à 38,7 millions de livres sterling (45,29 millions d'euros), « doublant le coût », a déclaré Robert Alden, chef conservateur, au conseil en avril.

John Cotton, le nouveau chef du conseil municipal, a révélé en mai 2023 qu'un « trou noir » massif devait désormais être comblé dans le budget du conseil pour réparer le système défaillant, qui devrait enregistrer et automatiser chaque facture, achat et paiement de salaire par le conseil.

Le conseil a confirmé que le système Oracle lui-même n'est pas en faute, mais la manière dont son système a été mis en œuvre et intégré par l'autorité a déclenché d'énormes problèmes. Cotton a promis que les contribuables ne souffriraient pas de la crise, déclarant à BirminghamLive : « Nous ne prélèverons aucun argent sur la prestation de services de première ligne aux habitants de cette ville afin d'y remédier ».

Lorsqu'il lui a été demandé comment il était possible de protéger les services, il a déclaré : « Il existe d'autres moyens de faire face à une pression financière de cette nature, et c'est le plan sur lequel nous travaillons en ce moment ». Il n'a pas donné plus de détails, mais le quotidien est persuadé que cela pourrait impliquer un raid sur les réserves ou la vente des actifs du conseil.

Puis, en juin, l’autorité locale dirigée par les travaillistes a révélé qu’elle devait payer jusqu’à 760 millions de livres sterling (890,43 millions d'euros) pour régler des revendications historiques en matière d’égalité salariale, mais qu’elle n’avait pas les ressources pour le faire. Toutefois, comme suite à la mise en œuvre d'un nouveau système informatique (Oracle dans le cas d'espèce), l'analyse a révélé des coûts supplémentaires importants que la municipalité devra payer.

Une information confirmée dans une déclaration des conseillers John Cotton et Sharon Thompson, respectivement leader et leader adjoint, qui ont indiqué que l’autorité était touchée par des difficultés financières dues à des problèmes liés à la mise en œuvre de son système informatique Oracle. Le conseil a demandé à l’Association des collectivités locales un soutien stratégique supplémentaire, selon le communiqué.

« Étant donné les sommes énormes en jeu, le conseil ne peut pas se permettre de payer cela avec les ressources existantes, y compris les réserves », a déclaré le conseil.

La piste de la fraude n'est pas écartée

Fiona Greenway, directrice des finances et responsable statutaire, a déclaré mercredi à la commission d'audit que le conseil ne saurait certainement jamais si une fraude avait été commise : « En ce qui concerne la séparation des tâches, le fait que la décision ait été prise quelque part de désactiver la seule chose qui pouvait nous donner l'assurance dans l'environnement de contrôle du système ERP signifie que je ne pourrai probablement jamais donner l'assurance à 100 % que la piste n'est tout simplement pas là », a-t-elle déclaré.

Greenway a ensuite déclaré que les fonctions d'audit d'Oracle n'avaient jamais été activées. « Je n'ai jamais - et j'ai fait ce travail pendant de nombreuses années - connu quelqu'un qui n'ait pas décidé d'activer une piste d'audit ».

Le système ERP Oracle Fusion du conseil municipal, qui a remplacé un système vieillissant du fournisseur allemand SAP, a été mis en service en avril 2022. Le coût de la mise en œuvre d'un système fonctionnel permettant aux auditeurs externes d'approuver les comptes devrait dépasser de plus de 100 millions de livres sterling les estimations initiales. En septembre de l'année dernière, le conseil municipal a été déclaré en faillite à cause de la mise en œuvre d'Oracle et d'une série de réclamations relatives à l'égalité salariale remontant à plusieurs années.

Greenway a déclaré qu'il serait difficile de produire des comptes pour les exercices 2022-2023 et 2023-24 « parce que la piste d'audit n'a été activée qu'en août [ou] septembre, ce qui signifie que nous avons au moins une demi-année de transactions sans piste d'audit et sans possibilité de tester la fraude dans ce système. C'est donc un problème ».

En octobre de l'année dernière, un rapport d'intérêt public de 12 pages des auditeurs externes Grant Thornton a mis en évidence des problèmes de sécurité et de gouvernance dès la mise en place du système. « Certains systèmes de sécurité informatique n'ont pas été mis en œuvre et la séparation des tâches dans le système est inadéquate », indiquait le rapport.

Meirion Jenkins, conseiller municipal et membre du comité d'audit, qui dirige également une entreprise de revente et de mise en œuvre de systèmes ERP Microsoft Dynamics 365, a déclaré : « En 40 ans de vente et de mise en œuvre de ces systèmes, [ni Fiona Greenway ni moi] n'avons jamais vu cette situation se produire auparavant. Et aucun de nous ne peut offrir d'explication sur les raisons pour lesquelles on déciderait [de ne pas mettre en œuvre les fonctionnalités d'audit]. C'est un mystère ».

Au début du mois, le conseiller Fred Grindrod, président du comité d'audit du conseil, a demandé pourquoi le système Oracle n'était toujours pas « sûr et conforme » en termes d'obligations légales et statutaires pour le nouvel exercice financier, ce qui, selon Grant Thornton, serait « absolument crucial ».

Les points clés de cette situation préoccupante

• Absence de piste d’audit : Le Conseil municipal n’a pas mis en place de mécanisme de suivi des transactions financières. En conséquence, il ne peut pas savoir si des fraudes ont été commises. La directrice des finances et responsable statutaire, Fiona Greenway, a déclaré que la décision de désactiver la piste d’audit signifie qu’elle ne pourra probablement jamais garantir à 100 % l’intégrité du système. Les fonctionnalités d’audit d’Oracle n’ont jamais été activées, ce qui est inhabituel selon elle.
• Problèmes de séparation des tâches : Le système ERP continue de rencontrer des difficultés avec les fonctionnalités de séparation des tâches. Ces fonctionnalités sont essentielles pour déterminer qui est autorisé légalement à consulter et à contrôler les transactions. L’absence de séparation des tâches rend le système vulnérable aux fraudes.
• Coûts exponentiels : Le coût de mise en œuvre d’un système fonctionnel permettant aux auditeurs externes de valider les comptes devrait dépasser de plus de 100 millions de livres sterling les estimations initiales. En septembre de l’année dernière, le Conseil municipal a été effectivement déclaré en faillite en raison de la mise en œuvre d’Oracle et d’une série de réclamations d’égalité des salaires remontant à plusieurs années, dont la facture a été estimée à 760 millions de livres sterling.
• Conséquences pour les comptes : La production des comptes pour les exercices 2022-2023 et 2023-2024 sera difficile, car la piste d’audit n’a été activée qu’en août ou septembre. Cela signifie qu’au moins six mois de transactions n’ont pas de piste d’audit, ce qui complique la détection des fraudes.

Réimplémenter Oracle ou chercher une autre solution ?

S’exprimant devant le comité d’audit du conseil en février, les responsables ont déclaré que le conseil examinait toujours s’il fallait réimplémenter Oracle ou chercher une autre solution, alors que le corps public peine à stabiliser l’implémentation actuelle d’Oracle et à la rendre apte à déposer des comptes vérifiables avec un système de rapprochement bancaire fonctionnel.

Le conseiller municipal et membre du comité d’audit Meirion Jenkins a déclaré : « Il y a un moment dans une mise en œuvre où les entreprises diraient : "Nous allons arrêter, nous allons simplement accepter que nous ne voulons pas jeter de l’argent par les fenêtres. Nous allons mettre en place quelque chose d’autre" ». Il a ensuite demandé aux agents si le conseil - qui prévoit 300 millions de livres de coupes budgétaires globales - avait atteint ce stade.

Philip Macpherson, un responsable du programme Oracle récemment nommé pour le conseil, a déclaré : « Nous sommes en train de faire une analyse des options pour peser réellement le pour et le contre autour de cela, pour étayer le cas d’une réimplémentation [d’Oracle] et spécifier les résultats attendus par le conseil ».

Le plan actuel du conseil est de réimplémenter une nouvelle version d’Oracle, après que sa version fortement personnalisée d’Oracle pour la finance, les ressources humaines, les achats, la gestion de la chaîne d’approvisionnement, la gestion de la relation client et la paie a été mise en service en avril 2022, malgré des avertissements « rouges » sur plusieurs aspects de la fonctionnalité. La personnalisation était contraire au plan initial du conseil, et en juin dernier, il a décidé de revenir à une solution Oracle plus « standard ».

Alors que le conseil municipal est confronté à l'incertitude concernant un projet Oracle doté d'un budget de 131 millions de livres sterling, il a annoncé qu'il augmenterait les impôts de 21 % au cours des deux prochaines années, dans le cadre des efforts visant à réduire le budget de 300 millions de livres sterling. Afin d'économiser de l'argent, le conseil prévoit de réduire l'éclairage public et de diminuer les collectes de déchets. Jusqu'à 600 suppressions d'emplois sont encore probables, selon les autorités locales.

Sources : Comité d'audit, budget du conseil municipal de Birmingham de 2021-2022 (au format PDF)

Et vous ?

Pensez-vous que le Conseil municipal de Birmingham aurait dû activer la piste d’audit dès le lancement du système Oracle ERP ? Pourquoi ou pourquoi pas ?
Quelles mesures correctives devraient être prises pour éviter de futurs échecs similaires dans d’autres projets informatiques ?
Comment évaluez-vous l’impact financier de cette situation sur le Conseil municipal et sur les contribuables ?
Quelles leçons pouvons-nous tirer de cette expérience pour améliorer la gestion des projets technologiques dans les administrations publiques ?